正文
习近平总书记在党的二十大报告中强调，“完善人民政协民主监督和委员联系界别群众制度机制 ”① 。界别是人民政协组织构成的基本单元，是人民政协区别于其他政治组织的显著特征。全国政协八届三次会议召开之前，政协会议始终使用“参加单位 ”一词来描述政治协商会议的基础组织单位。在全国政协八届三次会议的工作报告中首次使用“界别 ”这一术语。②2004 年全国政
人民政协界别的政治功能及其发挥路径
协十届二次会议通过的《中国人民政治协商会议章程》特别增写了政协组织“设若干界别 ”的内容。①2004 年，由中央文献出版社出版的《新政协章程学习读本》对“界别 ”的概念作了明确界定：“广义上，界别指的是参加人民政协的各政党、各人民团体、无党派人士和其他参加政协的各个方面；狭义上，界别指的是政党和团体之外的其他参加政协的各个方面。”②2006 年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》进一步提出：“要根据界别的特点和要求开展活动，充分调动各界别参政议政的积极性，认真探索发挥界别作用的方法和途径。”③
界别是人民政协自身性质的集中体现，同时也是人民政协区别于其他政治组织的显著特征。人民政协主要通过界别来发挥代表性与专业性的优势，基础在界别、特色在界别、活力在界别。不同领域、不同行业的代表围绕公共问题开展界别协商，表达诉求和看法，求同存异，妥善处理多数与少数、一致性与多样性的关系，力争画出最大同心圆，最大限度达成共识、形成合力，为党和国家的大政方针出台凝聚起广泛智慧。
近年来，学界关于人民政协界别的研究主要集中于三个方面。一是关于人民政协界别的政治优势与民主功能究。学者们认为，界别通过协商的形式，将各方愿望、要求统筹协调起来，最大限度体现民意；④ 通过界别设置，人民政协在最大限度上全方位、多层次地容纳了人民范畴，使得人民民主的基础得到了最大限度的巩固和发展；⑤ 人民政协界别人才荟萃，能够为践行全过程人民民主提供最广泛、最专业的主体力量；⑥ 人民政协通过界别委员向各自界别所联系的群众传递相关信息，在凝聚全社会共识方面具有强大且有力的组织优势。⑦ 二是关于人民政协界别历史演进与发展逻辑研究。学者们梳理了改革开放以来人民政协界别的数量和名称变更的历史性演变，认为其积累了坚持党的领导与人民意志相统一、坚持继承性与创新性相统一、坚持理论与实践相统一的宝贵经验；⑧ 还有学者认为，人民政协界别组成具有不断扩大的演进趋势，不断反映了各界群众愿望与要求，充分彰显了人民政协专门协商机构的制度优势和治理效能。⑨ 三是关于人民政协界别的运行机制与实践路径研究。学者们指出，要从坚持党的领导、完善制度机制、创新联系方法、强化队伍建设四个方面完善界别，加强政协委员与界别群众的联系；⑩ 完善政协委员联系服务界别群众的制度机制，关键在于构建起坚持党的领导的政治保障机制、运行有效的组织支撑机制、面向界别群众的宣传引导机制、基于调查研究的民意输入机制、基于公平客观的评价考核机制，形成政协“点线面体 ”汇智聚力多维格局；⑪ 政协委员联系界别群众具有人民性、共识性、开放性的
⑪ 刘国强、杜培榕：《政协委员联系服务界别群众的制度机制研究》，《天津市社会主义学院学报》2024 年第 1 期。
鲜明特征，应通过制度整合、界别建设、有效联系等进行机制优化。①
总体而言，学界广泛认为，人民政协界别充分发挥了各界各领域委员的智识，释放了其联系群众的势能，是人民政协良性运转的重要支撑。人民政协界别具有不同于传统西方代议制民主政治的运作方式，其优势与运作逻辑主要在于组织性表达、协商性整合和结构性稳定。历史政治学兼顾历史延续与政治权力的双重逻辑。以此视角来看，人民政协界别的创设既具有中国共产党统一战线思想历史沿革的延续性，又具有新中国政权结构建设的必然性。因此，从历史政治学的视角切入，以“关键节点—路径依赖 ”为分析框架，追溯人民政协界别设置的制度缘起，揭示其结构特征与内在政治逻辑，不仅是对既有研究谱系的系统整合，更是为进一步阐释其在当代国家治理体系中的功能定位与作用机制奠定理论基础。本文旨在通过这一探索，为界别制度的完善与实践创新提供一定的学理依据。
二、人民政协界别的创设及其历史意义
人民政协界别的创设具有深刻的历史背景和迫切的现实需要。中国共产党在革命斗争中长期坚持统一战线，为人民政协界别的创设奠定了坚实思想基础。而新中国成立前夕政治发展的需要、民主党派的合作转向、社会各界共同参与政权建设的迫切性则共同召唤着更具制度性与有效性的政治模式，构成人民政协界别创设的“关键节点”，最终形成了当前兼具广泛代表性与政治包容性的界别框架，为新中国政权合法性与稳定性的建构奠定了基础、提供了范本。
（一）人民政协界别的创设具有深刻的历史背景
在长期的革命斗争过程中，中国共产党高度重视与社会各界保持广泛且紧密的联系，团结一切可以团结的力量，不断壮大革命阵营。1922 年 6 月，中共中央发表的《中国共产党对于时局的主张》指出，中国共产党主张与国民党等革命党派及其他革命团体，共同建立民主主义的联合战线，向封建军阀继续战争。②1922 年 7 月，中共二大通过的《关于“民主的联合战线 ”的议决案》中提出，“在全国各城市集合工会、农民团体、商人团体、职教员联合会、学生会、妇女参政同盟团体、律师公会、新闻记者团体等组织‘民主主义大同盟’”③ , 这可以被视为中国共产党在革命早期对于“社会各界 ”及“革命团体 ”的具体阐释。抗日战争时期，中共中央号召参加抗日救国事业的各界人士共同成立“真正代表全体同胞（由工农军政商学各界、一切愿意抗日救国的党派和团体以及国外侨胞和中国境内各民族，在民主条件下选出的代表）”④ 的国防政府。在 1945 年的《论联合政府》中，毛泽东指出，“我们主张在彻底地打败日本侵略者之后，建立一个以全国绝大
人民政协界别的政治功能及其发挥路径
多数人民为基础而在工人阶级领导之下的统一战线的民主联盟的国家制度 ”① , 这一论述体现了社会各方面协商合作、共同治理国家的政治理念。
随着人民解放战争的顺利推进，中共中央于 1948 年 4 月 30 日发表“五一口号”，号召成立民主联合政府。②1949 年 6 月至 9 月，新政协筹备会召开，负责进行新政治协商会议的一切筹备事宜。会议伊始即设定了参加会议成员的条件——拥护新民主主义，反对帝国主义、反对封建主义、反对官僚资本主义及同意动员一切人民民主力量，推翻国民党反动统治，建立人民民主共和国。③由此将国内外一切反动势力与革命势力划清了界限。针对参加单位问题，周恩来专门指出：“每个单位总是一个团体，并经过协商后才能参加，参加后就成为中国人民政治协商会议的单位。”④1949
年 9 月，周恩来在中国人民政治协商会议第一届全体会议召开前向政协代表所作的报告中进一步提出：“新民主主义议事的特点之一，就是会前经过多方协商和酝酿，使大家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解，然后再拿到会议上去讨论决定，达成共同的协议。”⑤ 由此可见，人民政协在成立之初便被赋予了维护团结、扩大共识的使命，并始终以凝聚共识作为工作目标和价值导向。有鉴于此，对于参加人民政协的每个单位的代表必须审慎考虑。正如周恩来所强调指出的：“代表名单的产生是经过各方面反复协商的。这样能使各方面的意见得到尊重。”⑥
1949 年 9 月 21 日至 30 日，中国人民政治协商会议第一届全体会议胜利召开。会议拒绝了国民党反动政府系统下的一切反动党派和反动分子，而由反对帝国主义侵略、反对国民党反动统治、反对封建主义和官僚资本压迫的各民主党派、各人民团体及无党派民主人士的代表人物组成。最大限度地团结一切可以团结的力量，达到了政治的严肃性与团结的广泛性的统一。为实现更大范围的国内和平与团结、广泛调动各界人士建设新中国的积极性，人民政协的参加单位不仅包括长期投身于民主革命的各党派团体、各民族、军队和区域代表，也通过特邀的方式吸纳了众多原国民党高级政府官员和军事将领（如张治中、邵力子、程潜、吴奇伟、曾泽生、张轸等 ⑦ ), 充分发挥他们的政治号召力和社会影响力，使其为新中国的建设发展贡献力量，这体现了中国共产党宽广的政治胸怀和人民政协巨大的政治包容性，正如周恩来所言：“我们重视由革命战争中锻炼出来的朋友，在土地改革和敌后根据地斗争中锻炼出来的朋友，在国民党统治时期的民主运动中锻炼出来的朋友，脱离反动派而起义的朋友，保护国家器材有功的朋友。”⑧ 最终，来自 46 个参加单位的 662 位代表参加了中国人民政治协商会议第一届全体会议，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》三个纲领性文件，
选举产生中央人民政府，协商决定国都、国旗、国徽、国歌与纪年。这 662 位代表来自社会各界，具有突出的社会影响力和政治代表性，涵盖了党派、团体、区域、军队和特邀五大方面。他们作为党派或组织的代表，所发表的意见和建议体现了全国人民的共同意志，赋予了新政权合法性。各界人士在开展“协商建国 ”的相关活动时，正是以各参加单位代表的名义来发挥作用的。
中国人民政治协商会议第一届全体会议召开后，民主党派和无党派人士在人民政府中广泛任职，并担任重要岗位。新中国成立时的中央人民政府委员会组成人员中，毛泽东任主席。6 位副主席中，共产党员 3 人，民主党派和无党派人士 3 人；56 位委员中，共产党员 29 人，民主党派和无党派人士 27 人；15 位政务委员中，共产党员 6 人，民主党派和无党派人士 9 人。① 这一人员构成， 实现了建立民主联合政府的政治构想。1950 年至 1952 年，中央连续召开三次全国统战工作会议，明确了新中国成立后统一战线工作的新任务和基本方针政策，以及各民主党派“着重吸收中上层有代表性人物 ”② 的发展方针，并帮助民主党派发展组织。到 1953 年初，各民主党派在国内的总数达到 3.2 万余人，较之 1950 年底增加了近两倍。③
在人民政协中，界别是基本组织框架，但其并非政协与生俱来的组织结构。在人民政协成立之初，界别处于创设时期，仅作为形容词涵盖部分民主人士。1954 年第一届全国人民代表大会胜利闭幕后，人民政协不再代行全国人大的职权，其参加单位也相应发生了较大变化，区域、军队等代表不再纳入人民政协组织，而是设置了“教育界”“新闻出版界”“经济界”“特邀澳门人士界”“特邀香港人士界”“社会福利与社会保障界 ”等，界别初步具有了实质性意义。而这一概念最早出现于 20 世纪 80 年代，是中共中央提出并经与各方面协商确定的政协委员名单中对各参加单位的称谓，同时首次提出“界别设置 ”的概念。④1995 年，时任全国政协主席的李瑞环在政协第八届全国委员会常务委员会第十三次会议上，多次使用“界别 ”或“界 ”的概念，指出政协委员的来源，具有与各党派、各团体、阶层并列之意。⑤2004 年 3 月，《中国人民政治协商会议章程》明确提出了“界别设置”，界别正式成为人民政协的基本单元与组织形式。当前，政协共设 34 个界别，包括 10 个党派界别、8 个人民团体界别、13 个社会各界界别及 3 个特邀人士界别。从第一届政协的“参加单位 ”到当前 34 个界别的确立，统一战线范围不断扩大。
纵观人民政协界别的发展历程，其制度渊源可追溯至中国人民政治协商会议第一届全体会议。人民政协界别的创设，既源于统一战线理论的深刻指导，也是对当时中国社会多元阶层与力量结构的制度化回应。这一制度的形成与发展，是中国政治实践在特定历史条件下的必然产物，也是协商民主在中国落地生根、持续深化的重要载体。一是军事与政治斗争的胜利。1949 年第一届全国政协成立前，中国人民已基本取得解放战争的胜利。“新政协 ”摒弃了国民党反动派，联合各
人民政协界别的政治功能及其发挥路径
民主党派、人民团体及无党派人士，成为“伟大的统一战线的政治组织 ”① 。二是统一战线传统下政党合作的深化。中国共产党在革命过程中便已形成悠久的统一战线传统，始终重视团结各阶层的力量，积累了丰富的统战经验与群众基础。民主党派也在国民党的迫害下，逐渐认清其反动本质，接受了中国共产党的领导，共同反对国民党统治。如 1948 年 1 月，中国国民党革命委员会在其成立宣言中强调“蒋介石反动独裁政权之走向崩溃，殆羁必然之理……愿与全国各民主党派、民主人士携手并进；彻底铲除革命障碍 ”②、中国民主同盟制定了和中国共产党携手合作的政治路线 ③等，多党合作的格局初见雏形。三是社会各界共同参与政权建设的迫切性。从中国人民政治协商会议第一届全体会议参加单位（见表 1）的设置可以看出，此时的界别属性更多地反映在政治性和阶级性上，体现了社会各界对于建立和巩固新生人民政权的迫切愿望和广泛参与。其成员涵盖了党派、区域、军队、团体和特邀等各类代表，同时还兼顾社会群体、少数民族和海外华侨，代表了一切反帝反封建的阶级、阶层、党派和团体。这体现了革命统一战线的内在要求和人民民主特色，更广泛、全面地代表全国各民族人民和各民主阶级的诉求和愿望。④
中国人民政治协商会议第一届全体会议参加单位（46）⑤
中国共产党，中国国民党革命委员会，中国民主同盟，民主建国会，无党派民主人士，中国民主促进会，中国农工民主党，中国人民救国会，三民主义同志联合会，中国国民党民主促进会，中国致公党，九三学社，台湾民主自治同盟，中国新民主主义青年团
西北解放区，华北解放区，华东解放区，东北解放区，华中解放区，华南解放区，内蒙古自治区，北平、天津两直属市，待解放区民主人士
中国人民解放军总部，中国人民解放军第一野战军，中国人民解放军第二野战军，中国人民解放军第三野战军，中国人民解放军第四野战军，华南人民解放军
中华全国总工会，各解放区农民团体，中华全国民主妇女联合会，中华全国民主青年联合总会，中华全国学生联合会，全国工商界，上海各人民团体，中华全国文学艺术界联合会，中华全国第一次自然科学工作者代表大会筹备委员会，中华全国教育工作者代表会议筹备委员会，中华全国社会科学工作者代表会议筹备会，中华全国新闻工作者协会筹备会， 自由职业界民主人士，国内少数民族，国外华侨民主人士，宗教界民主人士
在中国人民政治协商会议第一届全体会议中，区域代表和军队代表是独具特色的组成部分。区域代表来源于各解放区代表，以及待解放区的民主人士；军队代表则由中国人民解放军总部和各野战军组成。⑥ 从当时的国内外形势来看，在土地改革、恢复生产、发展经济等方面，需要得到各地人士的大力支持和积极参与，从而进一步巩固群众基础、提升政权合法性，由此需要区域
代表参加政协会议；人民军队在国内解放战争、抗美援朝战争、肃清反革命残余势力的斗争中发挥了不可替代的决定性作用，军人的职业素养、社会地位和历史功绩得到全社会的广泛认可，需要代表来参与到政权建设之中。
值得注意的是，在中国人民政治协商会议第一届全体会议中，“无党派民主人士 ”首次作为一支独立政治力量登上历史舞台。在新民主主义革命时期，很多民主人士在领导和从事革命活动时是以个人身份进行的。他们往往具备较高的专业才能、道德品质和社会声望，通常被称为“社会贤达”。这些民主人士虽然并没有组成或被归入某个政党或者政治团体，但仍然是作为一支重要政治力量存在的。正如周恩来所说：“他们在形式上没有结成党派，但实质上是有党派性的。”①所谓“民主人士”，应具备两个条件：“一是解放前多少参加过人民民主运动（包括起义在内），或在解放前采取善意中立态度而在解放后参加人民民主运动。二是在中间阶层或民主党派中有一定的代表性。”② 由此可见，无党派民主人士长期参加民主政治活动，参加反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义的斗争，并具有一定的专业性、号召力和影响力。在社会主义革命和建设时期，依然需要这支政治力量的充分参与。因此，在人民政协中设立“无党派民主人士 ”参加单位有利于更广泛地团结民主人士，充分调动他们的积极性和创造力。
（二）人民政协界别的创设具有重要的历史意义
第一，正式在国家层面将各民主党派、各人民团体、社会各界纳入政权体系，体现了社会主义政权人民当家作主的本质特征。与国民党“ 旧政协 ”不同，中国共产党领导的“新政协 ”是中国共产党与国内各民主党派、各人民团体、社会各界共同治理国家的机构，在代行全国人民代表大会职权期间掌握国家最高权力，具有举足轻重的政治地位。1949 年 6 月 19 日，新政治协商会议筹备会全体会议通过的《关于参加新政治协商会议的单位及其代表名额的规定》明确规定了“新政协 ”的参加单位及其代表名额。在新政治协商会议筹备会第一次全体会议上，李维汉对此项安排进行了详细说明。③1949 年 9 月 7 日，周恩来在中国人民政治协商会议第一届全体会议召开前向政协代表作的报告中，再次对参加“新政协 ”的单位及其代表名额和人选问题进行了说明。④由此充分体现了对于各民主党派、各人民团体、社会各界参加国家政权，中国共产党始终保持积极欢迎和真诚合作的态度，并就如何建构国家政权采取了极具包容性和代表性的“协商建国 ”方案。由此可见，中国共产党在新民主主义革命时期所追求的“人民当家作主 ”政治理想并不仅仅是一个口号、一句宣言，而是切实存在于国家政治生活中的制度安排，体现出政权的人民性。
第二，为社会各界共商国是的制度安排奠定稳固政治基础。中国人民政治协商会议第一届全
人民政协界别的政治功能及其发挥路径
体会议结束后，各民主党派相继召开了全国代表会议和中央会议，确定新中国成立后的政治纲领和组织方针，明确宣布接受中国共产党的领导，以《中国人民政治协商会议共同纲领》作为各自的政治纲领，并确定了今后的方针和任务。根据革命任务和斗争形势的变化，各民主党派和各人民团体陆续进行了裁撤或调整。如 1949 年 11 月，中国国民党民主派在其第二次代表会议上，决定将中国国民党革命委员会、三民主义同志联合会和中国国民党民主促进会统一为中国国民党革命委员会。同年 12 月 18 日，中国人民救国会认为其政治主张已经实现而自行宣告解散。① 各民主党派通过合并、解散等方式完成重组，除“无党派民主人士 ”的名称进行过调整外，其他政党在名称和数量上都没有发生变化，并延续至今。经由中国人民政治协商会议第一届全国委员会全体会议确立的参加单位经过五年的实践检验，在中国人民政治协商会议第二届全国委员会第二次会议上进行了进一步整合与完善。1954 年 12 月 4 日，周恩来在《关于政协章程和政协第二届全国委员会委员名单问题》中指出：“考虑到对人民事业的益处，合作社、医药卫生界、对外和平友好团体和社会救济福利团体都作为单独团体参加人民政协。区域和军队不再作为参加政协的单位。”② 此后，以党派、职业、团体、身份、特邀为主体的较为稳固的人民政协界别框架基本形成，为实现社会各界制度化、规范化、程序化共商国是打下了坚实政治基础。
第三，为我国根本政治制度的确立发挥了重要的历史作用。从 1949 年人民政协成立到 1954年全国人民代表大会召开，人民政协全体会议代行全国人民代表大会的职权。在此期间，人民政协各参加单位按照《中国人民政治协商会议组织法》的要求，对国家大政方针和重大法案的制定和实施，以及统一战线内部的重大问题，发挥了经常的、重要的协商作用。如在协商制定“五四宪法 ”的过程中，各民主党派、各人民团体、社会各界就多次参与商讨。1952 年 12 月 24 日，中国人民政治协商会议第一届全国委员会常务委员会第四十三次扩大会议在北京召开，由全国政协向中央人民政府委员会提出制定宪法的建议。1953 年 1 月 11 日，毛泽东召集十八位党外民主人士参加座谈会。12 日，周恩来又召集政协座谈会，商讨制定宪法的相关事宜。1954 年 3 月 16 日，中国人民政治协商会议第一届全国委员会常务委员会第五十三次会议在北京举行，决定邀请各民主党派、各人民团体的负责人和社会各界人士组成 17 个小组，讨论宪法草案初稿。③ 自 3 月 25 日至 5 月 5 日，会议共进行 40 天，参加者 500 多人，开会 260 次，平均每组开会 15 次，最多者达
20 多次。各组发言热烈、认真，提出的意见和疑问，除去重复的之外，达 3900 多条。④
第四，划分“参加单位 ”过程中体现出的方法和原则成为日后开展政协工作的宝贵经验和有力指导。中国人民政治协商会议是中国革命的独特创造，如何正确开展政协工作、充分发挥政协作用，考验着中国共产党的政治智慧，没有先例可供遵循。对于政协“参加单位 ”的设置与安排，是中国共产党在取得全国性政权后对如何体现国内各政治力量政治代表性的积极探索和大胆尝试。一方面，结合国内各阶级实际，运用马克思主义阶级分析方法，尽可能广泛、全面地囊括各革命力量；
另一方面，对于不好归入某“参加单位 ”的民主人士，则采取更为灵活的特邀制度。对于特邀制度，周恩来 1949 年 8 月 26 日在《关于人民政协的性质和作用问题》中提出：“因为统一战线的构成是集体的不是个人的，因此单位是固定的……而个人参加就只有特邀。”①1949 年 9 月 7 日，周恩来在《关于人民政协的几个问题》中进一步提出：“但是尽管如此还是不够全面，所以又设了一个特邀单位。”②“个人参加的，我们注意到他在社会上的影响和代表性。”③ 由此可见，特邀单位是第一届全国政协为了解决参加单位无法全面涵盖所有代表的问题而设立的，具有包容性和弹性优势。由于特邀界别委员均是以个人身份参加政协，这样就增强了人民政协对于社会知名人士的吸纳能力，可以有效提升政治协商的灵活性。特邀界别来源广泛，一般由非委员资格的行政级别高的领导、在社会中有一定影响力的公众人物和社会各界中有代表性的公民组成。人民政协在确定委员人选过程中体现了广泛性和灵活性的原则，为政协工作的后续开展积累了宝贵经验。
三、人民政协界别的政治功能及其制度逻辑
习近平总书记指出：“团结一切可以团结的力量、调动一切可以调动的积极因素，最大限度凝聚起共同奋斗的力量。”④ 作为中国共产党领导的统一战线组织和专门协商机构的重要制度设计，人民政协界别不仅是其组织结构的基础，也是发挥政治协商、民主监督、参政议政、凝聚共识功能的关键载体。界别通过系统整合各民主党派、各人民团体、社会各界及各族各界代表人士，实现了广泛有序的政治参与和高效的社会整合，构筑起制度化、常态化的协商渠道。在长期实践中，界别制度形成了稳定的结构特征与运行机制，展现出鲜明的“路径依赖 ”逻辑，为人民政协在新时代持续发挥凝聚共识、建言资政、促进团结等多重政治功能奠定了重要制度基础。
（一）政治协商功能及其制度逻辑
人民政协界别依托其广泛的代表性与组织化的协商机制，能够有效发挥政治协商功能。政协委员多由各行业、各领域的代表人士构成，在专题协商会、界别提案等制度化平台中，他们围绕公共议题展开对话，在“有事好商量 ”的协商氛围中，使不同群体的特殊诉求得以充分表达，并经由理性讨论逐步形成共识。⑤ 居于政协制度内部各委员对社会现象、公共事务发表意见与建议，共同为国家建设与治理出谋划策，强调“有事好商量”，与地域代表制的人大代表制度互补。人民政协的界别代表制从社会分工的横断面切入，将不同行业、不同领域的多元声音纳入统一协商框架，实现了对分散民意的有序整合与提炼升华。人民政协界别民主协商功能的制度逻辑体现为“代表—协商 ”的有机统一。人民政协通过界别设置，将社会多元主体按职业、领域、群体等维度
人民政协界别的政治功能及其发挥路径
组织起来，构建起社会诉求与政治决策之间的制度化通道。政协委员凭借其与界别群众的天然联系，在协商中实现从“个体诉求 ”到“公共意志 ”的转化，这既超越了代议制下利益集团通过权力博弈实现利益分配的对抗模式，也避免了行政主导下民意吸纳不足的封闭倾向。
（二）民主监督功能及其制度逻辑
人民政协界别承载着独特的民主监督功能，这是界别作为统一战线组织平台实现“以协商促监督 ”的重要体现。政协委员通过提案、建议、调研报告、社情民意信息等形式，对党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况开展协商式监督。这种监督本身并不具备强制约束力，而是通过政治影响力即话语权来施加作用。正是由于人民政协的非权力机关属性，受到地方或部门利益干扰较小，能够比较全面、真实地了解问题，客观、深入地反映实际情况，民主监督体现出公正、权威等显著特点。人民政协界别民主监督功能的制度逻辑，源于“程序—责任 ”的制度安排：
政协委员既要“找准问题”，深入界别群众了解政策执行中的堵点难点，又要“提准建议”，在理性分析基础上提出操作性强的改进方案，在监督中体现支持、在支持中实现监督。① 界别将协商民主的原则贯穿于监督全过程——政协委员在监督中坚持平等对话、理性沟通，在提出批评的同 时注重建设性意见的供给，使监督过程成为增进理解、凝聚共识的过程，实现了从“对抗性监督 ”
到“建设性监督 ”的范式转换。
（三）参政议政功能及其制度逻辑
政协委员作为各行业、各领域的代表人士，依托各界别就经济社会发展中的重大问题以及人民群众普遍关心的热点难点问题，开展调查研究、反映社情民意、进行协商讨论，通过提案、建议、调研报告等形式向党政决策部门建言献策。在界别协商的制度设计下，各界别组织一方面代表界别群众，把界别群众的意见建议反映到政治体系中；另一方面代表政治体系，把党和国家的大政方针传达到界别群众中。此外，依托自身特有的专业优势，在民意与政策的上传下达过程中起到良好的传导作用，既可以为界别群众解决实际问题，又能够顺利推进政策方针的落地执行，有助于发挥政协委员各自的专业性，提升决策科学性，从而推进国家治理现代化。② 人民政协界别参政议政功能的制度逻辑，源于“专业支撑 + 代表基础 + 协商程序 ”的三重机制，在保证建言质量的同时维系了决策的民主性，形成了知识理性、民意基础与政治判断之间的制度性耦合。
（四）凝聚共识功能及其制度逻辑
人民政协的界别制度具有深厚的历史根基与价值承载，承续了中华传统政治文化中“兼听则明、偏信则暗 ”③ 的政治智慧，强调多方参与、广泛协商，体现出对多元声音的尊重与对政治理性
的推崇，同时对“协商建国 ”经验进行了制度化吸收与升华。可以说，人民政协界别制度不仅延续了统一战线的历史逻辑，更是通过协商机制不断凝聚社会共识、强化国家认同，成为实现国家治理现代化的重要文化纽带与制度载体。其运行逻辑不同于西方政治制度中权力主体之间的利益分配与博弈，体现为整合而非聚合，① 即强调在多元利益间寻求共识与协调，而非通过对抗性谈判达成妥协。这种以“团结 ”为主线的协商逻辑，体现出中国特色社会主义政治制度的独特优势与价值理性。人民政协界别凝聚共识功能的制度逻辑深植于中国政治文化的制度转化机制，实现了传统政治智慧的现代性转换——将“和合 ”理念转化为制度化的协商程序，将“兼听 ”智慧转化为结构化的意见表达机制。界别制度创设了一种“参与中凝聚共识 ”的生成逻辑，即政协委员在履职实践中，通过协商对话、建言资政，完成从制度认同到价值认同的转化。这种认同不是外部灌输的结果，而是制度实践内化的产物。同时，界别制度将“团结 ”从价值理念转化为组织形态——通过界别这一载体，将不同社会群体整合到统一的政治共同体中，在保持多样性的同时维系整体性，形成了“多元一体 ”的政治认同格局。
四、人民政协界别政治功能的发挥路径
人民政协界别的政治功能并非自动生效的制度赠与，而是需要通过系统化的实践路径加以激活与转化。从制度效能视角审视，界别功能的发挥本质上是一个“制度潜能—实践转化—治理效能 ”的传导过程，需要通过具体的机制设计、平台载体与行动策略，从“应然 ”状态转化为“实然 ”效能。正如有学者所指出的，人民政协的制度韧性正是源于其“过程嵌入 ”的治理逻辑——通过调研、提案、监督、反馈等机制，将协商民主贯穿于政策制定、执行、评估的全过程。② 因此，发挥人民政协界别政治功能的实践路径，需要在“协商—监督—建设— 引领 ”之间构建起制度化、常态化、程序化的连接通道，以实现从功能定位到实践转化的逻辑闭环。
（一）加强制度化协商平台建设，丰富政治协商功能
政协组织要为政协委员提供专业化、精准化的协商平台，将政协委员的专业优势与协商民主的制度优势有机结合。一方面，要健全协商平台的运行机制，确保协商过程的规范化与成果转化的有效性。建立协商议题生成机制，通过政协委员提案、社情民意信息、专题调研等渠道，将界别群众普遍关切的热点难点问题转化为协商议题，使“群众想说的 ”与“政协要商的 ”精准对接。完善协商议事规则，明确协商参与主体、程序步骤、发言规则等，营造理性包容、平等对话的协商氛围，使不同声音在“有事好商量 ”的互动中逐步趋近共识。强化协商成果的采纳落实反馈机制，推动界别协商意见通过建议案、协商专报等形式进入党政决策程序，并将采纳落实情况及时向政协委员和群众反馈，形成“表达—协商—转化—反馈 ”的完整闭环。另一方面，要积极拓展“微协商 ”平台，将协商触角向界别群众延伸，在社区、园区、楼宇等基层单元设立政协委员工作室、
人民政协界别的政治功能及其发挥路径
协商议事厅等载体，使民主协商从“会场 ”走向“现场”，在贴近群众的日常互动中实现民意的及时吸纳与诉求的柔性化解。①
（二）构建协商式监督的闭环体系，强化民主监督功能
民主监督功能的有效发挥，需要将协商与监督有机衔接，使价值表达、冲突化解、风险预警 形成制度闭环。可探索界别监督与党政监督的贯通协调，积极与人大、统战、纪检监察等有关部 门建立民生实事联合视察督办机制，实现监督议题共荐、监督资源共享、监督成果互通，形成监 督合力。② 同时，建立界别群众满意度测评机制。设立政协委员履职档案，把政协委员参加会议、开展调研、提交提案等情况加以记录，并以此为基础对其履职情况进行量化考核，对于履职意愿不强、不尽职尽责的政协委员给予通报、诫勉乃至取消其委员资格，并一律不再继续推荐为界别委员人选。明确政协委员的社会责任和义务，如某地政协要求坚决落实和开展履职的“五个一 ”活动，即要求政协委员每年必须参加一次会议、提供一条社情民意、撰写一份提案、参加一次视察、提交一份调研报告。定期组织界别群众对政协委员履职、界别工作、协商成效进行评价，将评价 结果作为界别调整和政协委员履职考核的重要依据，促使界别工作提质增效。
（三）优化界别设置，完善参政议政功能
科学的界别设置是发挥人民政协界别作用的基础和前提。应结合人民政协性质定位，服务党和国家工作大局，满足社会发展需要，不断优化界别设置，最大限度地激活界别“上通下达 ”的节点作用，畅通循环过程，提升参政议政效能。一方面，要巩固党派界别，充分发挥党派界别组织力强、号召力强、行动力强的显著优势，在参与政协工作中起到表率作用，不断完善中国共产党与各民主党派、无党派人士对于界别委员从培养、推荐到管理等各环节的工作方法和工作模式，发挥界别优势、优化委员构成；另一方面，可视情丰富职业界别，充分关注新的社会阶层和新的社会职业通过人民政协参与政治生活的需求，如新经济组织、新社会组织、新就业群体等新生社会力量。此类群体规模庞大、人数众多、地位重要，对于经济社会发展产生独特影响，其利益诉求需要得到合理表达和重视，因此，可以考虑作为界别组成部分纳入人民政协之中。既可在避免重复的前提下适当增设新的独立界别，也可在现有界别中增加相关政协委员名额。③
（四）加强思想引领，提升凝聚共识功能
习近平总书记强调指出：“人民政协要把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为履职工作的中心环节。”④ 因此，如何增强凝聚共识的自觉性、针对性和实效性，是摆在各级政协面前的一项重要课题。要将思想引领贯穿界别工作全过程，使政协委员在履职实践中不断深化对中国特色社会
主义制度的认同，进而转化为凝聚共识的价值力量。一方面，要加强理论培训，对政协委员开展马克思主义政党理论、中国特色社会主义协商民主理论、统一战线理论以及政治协商制度等方面的教育培训，增强政协委员的大局意识，使其充分认识密切联系界别群众、表达界别诉求、积极建言资政的重要意义；另一方面，要促进履职尽责，以提升政协委员履职尽责能力为落脚点，通过聚焦国家治理、经济发展、民生建设的热点和难点问题，增进政协委员对于国情、民情的了解和认识，进而激发其高度的政治使命感和社会责任感。①
人民政协界别的创设具有深刻的历史背景，对于社会主义协商民主的发展具有重大意义。人民政协界别创设后，中国共产党通过充分发挥人民政协界别的政治功能，广泛吸纳不同领域、不同行业的代表围绕公共问题开展协商，最大限度地达成共识、形成合力，为党和国家的大政方针出台凝聚智慧。从国家治理现代化的高度审视，人民政协界别制度不仅是一项具体的政治安排，更是一种具有深厚制度韧性与治理智慧的“ 中国方案”。它以界别为单元，将社会多元利益纳入非权力性的协商框架，在利益分化与政治整合之间构建起制度化的缓冲地带，有效破解了现代国家治理中“多元如何达成一体 ”的普遍难题。相较于西方代议制下利益集团通过权力博弈实现利益分配的零和逻辑，人民政协界别制度以“团结 ”为价值内核，通过政治协商、民主监督、参政议政、凝聚共识等多重功能的叠加释放，实现了政治参与的有序化、价值表达的理性化与社会共识的持续生产，为国家治理体系注入了独特的包容性与稳定性，避免了西式民主下不同政治主体之间出于立场和原则而走向摩擦、对立、冲突乃至对抗。
未来应以推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标，在坚持和巩固现有制度优势的基础上，持续推动界别工作的制度化、规范化与程序化建设。一是进一步增强界别设置与社会结构的契合度，建立健全界别动态调整的长效机制，使新经济组织、新社会组织、新就业群体等新兴社会力量能够及时通过界别渠道进入协商体系，保持制度吸纳的开放性与弹性。二是深化界别协商与党政决策的衔接机制，推动界别提案、界别调研报告、界别协商意见等履职成果更有效地转化为政策选项，提升界别协商在政策过程中的实际影响力。三是创新界别工作的组织形态与活动方式，探索“界别 + 专委会”“界别 + 地域”“界别 + 智库 ”等跨界协同模式，拓展政协委员联系界别群众的深度与广度。四是强化界别履职能力建设，通过常态化学习培训、数字化平台赋能、履职考核激励等方式，不断提升政协委员的政治把握能力、协商议政能力与凝聚共识能力。
— 2024 年“委员议事厅 ”议题文本的扎根
分析》，《上海行政学院学报》2025 年第 5 期。
全过程人民民主赋能基层治理现代化：逻辑理路、实践效能与世界意义
王鸿铭 1，毛春凤 2
（1，2. 中国政法大学，北京 100088）