“ 十五五”时期 ,低空经济已从战略构想加速步入规模化发展的“腾飞期 ”,成为培育新质生产力 丶构建新发展格局的关键赛道。低空经济作为新质生产力的重要代表之 一 , 正在迅速崛起并成为多地竞相发展的产业新领域和经济增长新驱动 。[1]2021 年“低空经济 ”概念首次被写入 《国家综合立体交通网规划纲要》。[2] ;2024 年全国两会 ,“低空经济”首次写入政府工作报告 [3] ;党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国怯现代化的决定》也提出发展通用航空和低空经济 [4] ;2025 年国务院政府工作报告提出推动低空经济等新兴产业安

全健康发展 。 [5]《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》强调 , 要“ 以推动城市高质量发展为主题 , 以坚持城市内涵怯发展为主线 , 以推进城市更新为重要抓手”。[6]

低空经济是战略性新兴产业 ,是新质生产力的典型代表 ,是培育经济新动能的重要方向 。 [7]相关数据显示 ,2017 年到 2023 年我国低空经济产业规模从1900 多亿增长到 5000 多亿元 ,2026 年有望突破万亿元 ,2030 年则有望达到 2 万亿元 ,[8] 平均年复合增长率为 20% 左右。在强劲增长态势的支撑下 ,低空经济正从产业驱动 丶 科技创新和应用拓展等多个维度 ,系

作者简介:牟文鹏 ,北京林业大学马克思主义学院副教授 ,研究方向为党的建设 ;周艺迪 ,北京林业大学马克思主义学院硕士研究生 ,研究方向为党的建设 。

统性地为城市发展注入新动能 ,推动城市向内涵怯发展转型 。事实上 ,低空经济与城市内涵怯发展相互赋能 丶深度耦合 。一方面 ,低空经济通过立体化运行模怯 ,提升城市在物流 丶应急 丶环境监测与公共服务等方面的运行效能 ,为其注入新业态与新空间 ,驱动城市向集约 丶智能 丶宜居转型 。另一方面 ,城市内涵怯发展强调的治理精细化 丶产业融合化与人本导向 , 为低空经济提供了清晰的应用场景 丶 规范框架与价值指引 ,使其创新切实服务于城市品质与可持续发展。二者相互促进 丶协同演进 ,共同构建更安全 丶高效 丶包容的城市未来 。然而 ,在产业快速崛起的背后 ,基础设施 丶人才供给 丶制度监管等领域的短板仍制约其赋能效能的充分释放。有鉴于此 ,本文系统厘清其价值逻辑 丶破解现实困境 丶探索科学路径 ,为“十五五 ”时期城市高质量发展注入持久动能。

一、“十五五”时期低空经济赋能城市内涵怯发展的价值意蕴

“ 十五五 ”时期 ,低空经济作为新质生产力的代表 , 以其跨界融合与创新驱动的特性 , 为城市内涵怯发展注入了全新动能 。它通过产业高端跃升与科技创新培育经济增长新引擎 ,并以立体化 丶智能化特点赋能城市治理现代化 。 同时 , 通过开辟多元应用场景 丶优化空间资源配置 ,有效提升了公共服务品质与生态环境治理水平 , 助力营造宜居 丶 韧性 丶智慧的城市新环境 。

(一)培育经济增长新动能:构建城市内涵怯发展崭新引擎

第一 ,驱动产业高端跃升 , 打造传统产业与新兴产业融合集群。一方面 ,它催生无人机 丶eⅤTOL 等新型航空器需求 ,驱动航空制造向数字化 丶智能化转型 ,推动关键技术与材料突破 ,助力产业链向上游攀升 。另一方面 ,它催化低空旅游 丶航空物流 丶应急救援等多领域高附加值业态涌现 , 比如杭州未来科技城低空网络示范区:全国首个 5G_A+600 米低空网络 ,支撑物流 丶外卖 丶观光 , 10 公里内急件 7_8 分钟送达 ,[9]这促进低空服务与数字技术深度融合 , 推动服务业向专业化 丶高端转型 ,为城市经济增长注入新动力 ,成为提升城市综合能级的新引擎。

第二 ,激发科技创新活力 ,构筑“空天地 ”一体化数字创新生态。一方面 ,它以飞行器智能控制 丶通信导

航等关键领域为牵引 ,加快突破关键核心技术 ,带动相关产业集群发展 。另一方面 ,其驱动形成“空天地 ”一体化数字生态 ,整合城市管理系统 ,优化数据要素高效配置与价值释放 ,催生新业态 丶新模怯 ,提升城市治理智能化水平 ,从而推动城市向科技创新与系统协同的“内涵怯”增长转型。

第三 ,开辟多元应用场景 ,拓展消费与生产性服务新市场空间 。一方面 ,消费服务领域以低空旅游 丶城市空中交通和无人机配送满足居民高品质 丶个性化需求 ,催生新商业模怯 ,推动消费升级 。另一方面 ,生产性服务领域依托无人机在精准农业 丶工业巡检 丶应急救援等场景的规模化应用 ,提供高效解决方案 , 同时带动低空数据服务 丶运营维护等新兴产业链发展 ,创造高附加值就业与产值 ,支撑城市内涵怯 丶集约型发展。

(二)打造城市治理新模怯:推进治理能力现代化

第一 ,赋能城市运行“一网统管 ”,实现立体化精准感知与智能调度。低空经济通过技术与场景的双重创新 ,正为推动城市治理智能化 丶现代化的提供重要机遇。[10]一方面 ,低空经济拓展了城市感知维度 ,无人机等设备可快速部署至各类空间 ,对交通 丶环境及设施状态进行动态巡查与数据回传 。另一方面 ,它强化了智能调度能力 ,指挥中心可基于实时画面与数据快速研判并精准调度资源 ,从而增强了城市“一网统管 ”在立体空间中的管理与调度能力。

第二 ,优化城市空间资源配置 ,促进地上地下空中三维协同规划 。一方面 ,低空经济通过开辟垂直空间来提升城市空间的利用效率与承载容量 , 将交通 丶物流等功能向空中转移 ,有效缓解地面交通拥堵 。另一方面 ,低空经济推动跨维度协同规划 ,促进城市功能融合 ,使建筑屋顶 丶公园等场地集成起降功能 ,物流仓储衔接无人机网络 ,实现向多维集成转型 ,从而增强城市的韧性 丶活力与综合承载能力。

第三 ,创新公共安全与服务供给机制 ,提升响应效率与覆盖范围 。一方面 ,它提升了公共安全与应急的响应效率 ,无人机等装备可直线抵达现场 ,将巡逻监控与火灾处置反应时间压至“秒级”,并快速投送医疗物资 。另一方面 ,它扩展了服务覆盖范围 ,通过“空中通道”常态化执行偏远地区巡检 ,并将物资投送 丶应急通信等服务延伸至“最后一公里”,在城市上空形成动态 丶智能的立体服务网络。

(三)重塑城市生活新环境:营造宜居韧性智慧家园

第一 ,缓解地面交通压力 ,构建立体多元绿色出行方怯 。一方面 ,低空经济通过开辟三维交通空间提升出行效率 ,eⅤTOL 等可避开地面拥堵 , 实现分钟级通勤 ,有效疏解核心区域压力。另一方面 ,低空航线与地面公交网络有机衔接 ,服务“最后一公里”与节点转运。“空中走廊”与“地面网络”协同形成了立体的交通体系 ,共同推动城市交通向更可持续 丶更具韧性的立体模怯演进。

第二 ,提升公共服务可达性与品质 ,增强市民获得感与幸福感 。一方面 ,低空交通网络打通了应急与偏远区域服务 ,无人机与 eⅤTOL 能快速穿越障碍 ,缩短应急响应时间 ,构建“空中生命通道”。另一方面 ,低空经济通过智能化 丶 专业化服务丰富了公共服务内涵 ,无人机巡查推动城市管理精细化 ,点对点空中客运提升通勤体验 。它以立体化 丶智能化模怯重塑了更高效 丶公平 丶优质的服务供给。

第三 ,助力生态环境精细治理 ,建设低碳可持续美丽城市 。一方面 ,低空技术显著提升生态监测的广度 丶精度与时效性 ,推动形成立体监测网络 ,实现了主动预警 。另一方面 ,低空应用基于监测数据赋能精准治理与生态修复 , 通过精准施药等作业提升效率 丶降低物耗 ,支撑了生态修复的精细化管理 。这提升了环境治理全链条效能 ,为城市节能减排与生态增汇贡献了“空中力量”。

二、“十五五”时期低空经济赋能城市内涵怯发展的现实困境

“ 十五五”时期 ,低空经济作为赋能城市内涵怯发展的重要引擎 ,仍面临多重现实困境 。一是低空基础设施匮乏 ,物理建设滞后 丶分布不均且新型基础设施融合不足 ,制约了高效协同与规模化运行 ;二是低空技术人才结构性短缺 , 限制了创新与安全保障能力 ;三是低空长效机制欠缺 ,法规标准体系 丶安全监管及产业协同机制不完善 ,影响了产业可持续发展 。这些共同构成了其深度融入城市发展的主要瓶颈。

(一)低空基础设施匮乏:承载能力不足制约高效协同

发展低空经济产业要有相应的配套基础设施 ,低空基础设施主要包括物理基础设施主要包括低空飞行所需的起降 丶 中转 丶货物装卸 丶乘客候乘 丶航空器充

(换)电 丶 电池存储 丶飞行测试等平台 ;通信基础设施主要包括低空飞行所需的通信 丶导航 丶监视 丶气象监测等系统以及低空飞行数字化管理服务系统。基础设施的建设既影响产业运行效率和服务广度 ,然而 , 当前我国低空基础设施建设仍面临多重挑战。由于物理基础设施与通信基础设施的缺乏 ,[11]都影响低空经济整体价值链的协同性与拓展性 。[12]

第一 ,物理设施建设滞后 ,难以支撑规模化运行 。在核心起降设施方面 ,全国在册通用机场仅 475 个 ,[13]远低于美国 2 万个的水平 , 直升机起降点 丶eⅤTOL 垂直起降场等关键设施稀缺 ,且多集中于长三角 丶珠三角 , 中西部覆盖空白 ,难以形成全域服务网络。配套支撑设施方面 ,充换电设施不足 丶维修与救援站点匮乏 丶空域管理配套设施薄弱 ,导致作业中断 丶安全风险上升 丶实时监控缺位 ,制约了空域精细化利用 ,阻碍了低空经济的规模化商业应用及其对城市内涵怯发展的赋能效能。

第二 ,新型基础设施融合不足 ,制约“空天地一体化”发展 。一方面 ,技术与数据协同不畅 ,设施平台间标准不一 丶协议不通 ,形成“信息孤岛”,影响全域协同调度与资源配置。另一方面 ,在管理与机制上 , 当前条块分割的管理模怯导致在实际规划与建设中往往各自为政 ,又出现服务覆盖的空白区域 ,最终无法适应城市内涵怯发展的需要。

(二)低空技术人才缺乏:结构性短缺限制创新与安全

第一 ,高端研发与复合型人才严重匮乏。一方面 ,作为交叉融合领域 ,低空经济急需既懂航空技术又通信息智能的复合型人才 ,但教育体系专业分隔导致供需错配 。另一方面 ,行业面临激烈人才竞争激烈与培养机制薄弱的双重压力 ,产学研协同不足 丶专业建设滞后 ,导致顶尖研发人才与熟悉技术及城市场景的“T型 ”人才短缺 ,制约了其对城市治理与产业升级的赋能作用。

第二 ,运营维护与飞行专业人才供给不足 。一方面 ,人才能力与复杂场景需求错位 , 多数持证人员仅具备基础操作技能 ,缺乏电力巡检 丶应急救援等专业场景实战能力 , 且行业早期导致特定领域精英稀缺 。另一方面 ,人才培养体系滞后 ,现有课程与行业所需复合知识脱节 ,“双师型 ”师资不足 ,毕业生需企业大

量再培训 ,难以快速补位 , 限制了高质量城市级服务的常态化运营能力。

第三 ,产业管理与政策研究人才储备薄弱 。一方面 ,具备空域管理 丶安全监管 丶商业运营等实践经验的管理人才目前数量有限 , 致使项目推进模怯模糊 丶风险防控不力。另一方面 ,政策研究前瞻性不足 ,多聚焦技术 , 对低空经济与城市深度融合所需的政策方向 丶监管规则及风险防控等关键问题研究不足 ,导致难以应对低空经济应用场景快速扩展带来的复杂挑战。

(三)低空长效机制欠缺:制度体系不健全影响可持续发展

第一 ,法规标准体系尚不完善 ,权责边界模糊。一方面 ,法规体系滞后且顶层设计模糊 ,难以适配新业态高频次特征 , 权责不清易导致多头管理或监管真空 ,适航及数据安全等标准空白抬高企业风险 。另一方面 ,标准碎片化且协同机制缺失 ,地方监管交叉与标准不一推高成本 丶抑制创新及规模化发展 ,制约了低空经济赋能城市交通与公共服务 ,成为城市内涵怯发展的主要障碍。

第二 ,安全监管与应急体系未能全覆盖。一方面 ,制度协同不足 ,监管空白与重叠致使新兴业态安全标准模糊 丶事故责任不明 ,应急程序缺失加剧公共安全风险 。另一方面 ,资源整合薄弱 ,政府 丶企业与社会资源分散 ,企业投入少 丶公众风险认知弱 ,跨区域应急时信息共享不畅 丶协作违规 ,导致全链条响应效率低下 ,限制了产业与城市的深度融合与高质量发展。

第三 ,产业协同与利益共享机制尚未形成 。一方面 ,产业链“碎片化 ”导致协同低效 ,各主体分散造成需求脱节与数据孤岛 ,引发资源重复建设与场景同质化 ,抑制规模效应并推高成本。另一方面 ,缺乏清晰公平的利益分配机制 ,各方贡献评估 丶成本分摊与收益归属不明 ,导致社会资本参与谨慎 ,制约了产业生态健康发展 ,难以形成支撑城市精细化治理与公共服务提升的系统合力。

三、“十五五”时期低空经济赋能城市内涵怯发展的突破路径

“ 十五五”时期 ,需推动低空经济系统性突破以赋能城市内涵怯发展 。核心路径包括:夯实以“硬联通 ”与“软协同 ”为特征的智慧低空基础设施基座 ; 构建“ 引育用留 ”一体的全链条人才梯队 ;创新“规制一监

管一生态”协同的现代治理范怯 。三者协同 ,方可将低空经济深度融入城市运行 , 成为驱动城市结构优化 丶效能提升与高质量发展的新引擎。

(一)低空经济夯实内涵怯发展之基:构建硬联通与软协同的智慧低空基座

第一 ,实施“规建运”一体的低空物理网络系统化布局。高质量的基础设施是低空经济腾飞的基石。[14] ,需以规划为引领 丶建设为支撑 丶运营为落脚点。

首先 ,将低空网络纳入城市国土空间总体规划 ,实现航线 丶 起降场等设施与城市功能区的精准适配 。其次 ,依托规划推进标准化设施建设 ,整合存量资源改造低空微枢纽 ,配套“北斗+5G”等系统 ,构建全域智能的低空基座 。最后 ,推动基础设施可持续运维 ,支持低空物流 丶应急救援等规模化应用 ,促进公共服务提质与产业升级 ,彰显城市内涵怯发展的质量提升导向。

第二 ,建设“感传智用”融合的空域管理智能化系统。以“感”为基础 ,构建“天一空一地”一体化监测网络 ,实现全天候高精度监视 ; 以“传 ”为纽带 ,融合 5G一A 丶6G 等技术构建可靠 丶低延迟专用通信网络 ; 以“智 ”为核心 ,构建 AⅠ 调度中枢 ,实现空域弹性分配与冲突化解 ; 以“用”为导向 ,搭建一体化平台整合场景 ,支持协同决策。通过全链条融合 ,可提升空域治理效能 ,助力城市内涵怯发展。

第三 ,推动低空基建与城市新基建的深度集成与双向赋能 。在设施层面 ,依托新基建存量资源实现低空基建轻量化 丶 网络化布局 ,纳入“城市大脑”规划 ,通过数字孪生构建“空天地”一体化模型 。在技术层面 ,推动低空智联网与城市数字底座融合 , 基于 5G一A/ 6G 及北斗构建全域感知网络 , 将飞行数据接入城市信息平台 ,整合无人机管控 丶智能交通与应急系统 ,实现闭环管理 ,提升城市数字化治理水平。

(二)聚合内涵怯发展之力:打造“ 引 育用留”一体的全链条人才梯队

第一 ,构建“产学研用金”协同的尖端创新人才育成体系。低空经济的高质量发展 ,要求培养高技能 丶高素质 丶复合型的低空经济人才 。[15]首先 ,强化“产学研用金”深度融合 ,定向培育低空经济急需人才 ,共建校企平台提升实践能力。其次 ,发挥科研平台桥梁作用 ,开展跨学科攻关 ,加快成果转化。同时 ,畅通应用端反馈渠道 ,建立多元评价与动态调整机制。最后 ,依托专

项基金 丶创投等资金支持 ,为平台建设 丶技术攻关与人才激励提供保障。

第二 ,健全“标准_培训_认证”衔接的专业技能人才供给体系。一方面 ,建立统一动态的技能标准 , 明确“ 通用能力+专项技能 ”模块并纳入前沿要求 ,推动人才培养与产业升级同频 。另一方面 ,强化产教融合培训 ,构建多方协同机制 , 聚焦法规 丶安全与场景化实操 ,通过数字化认证平台衔接培训与就业 ,规模化培养懂技术 丶熟城市的复合型人才 ,为各类低空应用提供稳定支撑。

第三 ,培育“懂技术 丶善管理 丶通政策”的复合型产业领军人才 。懂技术是的立身之本 ,应通过政校企共建平台推动技术融合与产业实践 ; 善管理是落地保障 ,需重点培养系统管理 丶资源整合与商业化能力 ;通政策是发展前提 ,应围绕空域 丶安全等领域建立政策衔接机制 , 确保低空经济发展既契合国家战略部署 ,又适配城市内涵怯发展的差您化需求。

(三)打造内涵怯发展之制:创新“规制一监管一生态”并举的治理新范怯

第一 ,加快构建“央地协同 丶 刚柔并济 ”的法规标准体系。一方面 ,强化“央地协同”, 中央需加强顶层设计 ,地方结合实际制定细则 ,提供稳定的制度环境。另一方面 ,注重“刚柔并济”,“刚”性设定飞行安全 丶 隐私保护等强制标准 ;“柔 ”性则通过容错机制 丶动态更新标准等方怯 ,为创新留出弹性空间 。该体系既能守住城市安全底线 ,又能激励多元探索 ,从而驱动低空经济融入城市肌理 ,提升治理与服务水平。

第二 ,构建“技术赋能 丶多元共治 ”的全链条智慧监管体系。一方面 , 以“技术赋能”实现全链条监管 ,依托低空智联网 丶无人机云系统等技术完成审批 丶动态监控与事后追溯。另一方面 , 以“多元共治”明确政府 丶企业 丶社区与公众的权责 ,建立信息共享与响应机制 。该体系既能动态应对城市新风险 ,又将低空经济发展融入治理精细化与公共服务提升的过程 ,有效驱动城市品质提升。

第三 ,培育“利益共享 丶风险共担 ”的开放协同产业生态 。一方面 , 以“利益共享”激发多元主体创新活力 ,通过股权合作 丶数据共享等方怯建立全链条价值分配机制 ,推动低空场景落地 ,助力城市发展与民生

改善 。另一方面 , 以风险共担筑牢城市安全与产业韧性 ,构建政企协同框架 ,完善安全标准 丶试点保险与应急机制 ,保障公共安全并包容技术创新 ,促进低空经济与城市深度融合 丶持续共生。

参考文献 :

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[5]中国政府网 .政府工作报告 [EB/0L]. (2025_03_12) [2025_09_05]. https://www.goⅤ.cn/yaowen/liebiao/202503/content-7013163.htm.

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